[2024.3.9.시행 제42회 법원행정고등고시 제1차 시험 헌법 제4번 1책형(정답 4번) 관련 헌재판결 모음_의회유보원칙 등

정답은 4번

 

 

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<헌재 2020. 5. 27. 2019헌라6, 2020헌라1(병합) 국회의원과 국회의장 간의 권한쟁의 등>

국회의장의 무제한토론 거부행위와 공직선거법 본회의 수정안의 가결선포행위에 관한 권한쟁의 사건 

국회의장의 의사진행에 관한 폭넓은 재량권은 국회의 자율권의 일종이므로, 다른 국가기관은 헌법이나 법률에 명백히 위배되지 않는 한 국회의장의 의사절차 진행 행위를 존중하여야 한다.

 

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8) 헌재 19992. 11. 12. 89헌마88, 판례집 4, 739, 774-5. 법률유보원칙 하에서 어느 정도의 내용이 법률에 담겨져야 하는가에 대해서는 행정법상 여러 학설들이 존재하지만, 헌법재판소에 의하면 법률유보가 반드시 필요한 사항은 “기본권의 제한이나 행사를 위한 기본적이고 본질적인 사항” 혹은 “기본권의 제한과 형성에 관한 본질적 사항”이다. 이 글에서 “법률유보”라 할 때는 기본권의 제한과 형성에 관련해서 사용하기로 한다. 2. 법률유보의 보완원칙으로서 “의회유보”와 “비례의 원칙” 가. “법률유보”의 한계 법률유보원칙은 행정과 사법을 국민의 대표기관에게 부여된 입법권에 종속시키고, 이로써 개인의 자유와 인권의 보장에 기여하여 왔지만, 오늘날 2가지 측면에서 헌법적 수정이 불가피하게 되었다. 첫째, 18-19세기에 비하여 오늘날의 인구증가 상황과 복잡한 경제 사회생활 실태에서 의회가 모든 입법사항을 스스로 규율하기 어렵게 되었다. 특히 오늘날의 분화된 사회생활에 대응할 분화된 법적 규율을 하기 위해서는 입법자가 분화된 전문적 지식을 지닐 필요가 증가하였는데, 국민의 선거만으로는 그러한 전문가를 모두 충원하는 것이 어렵게 되었다. 그 결과 오늘날 입법부는 중요사항에 대한 골격만을 법률에 규정하고 나머지 세부적, 전문적 사항은 법규명령에 위임하는 경우가 무수히 많아졌다. 이러한 현실은 “법률유보”에 대한 헌법적 수정을 불가피하게 하였고, 개인의 자유와 권리에 관한 법규사항을 어디까지 위임할 수 있는지, 국회가 어디까지 직접 규정하여야 하고 위임입법을 할 수 없는지에 대한 문제가 심각하게 대두되었다. 둘째, 정당국가화 현상에 따른 입법부 자체의 문제로서, 오늘날의 인구증가와 사회적 생활관계의 복잡화는 파편화된 개인의 의사결집과 대의를 위하여 정당제도를 발전시켰는데, 하지만 정당민주주의 하에서 국회의원들은 전체 국민들의 공익을 객관적으로 추구하기보다는 소속 정당의 정책의사에 강한 기속성을 보이는 경향이 있다. 이러한 문제는 오늘날 서로 상충되는 다양한 이해관계 속에서 어느 한 이해관계의 옹호를 채택하면 다른 계층의 이해관계가 무시되는 제로섬(zero-sum) 게임과 같은 정책결정이 비일비재하게 되면서 더욱 심각해지고 있다. 따라서 민주주의의 다수결 원리에 따를 때 소외될 수 있는 소수집단의 권리 침해가 문제되고, 이는 개인의 인권과 자유를 최우선시 하는 자유주의 내지 자유민주주의와 부조화 되는 결과가 되므로, 상호간의 조정과 조화가 요청되게 되었다. 이러한 측면에서 오늘날 위헌법률심사를 중심으로 하는 헌법재판제도가 비약적으로 성장하게 되었다. 결국, 입법자가 “법률유보”에 따라 법률로써 중요 사항을 결정하였다는 측면이 문제를 해결하는 것이 아니라(즉 “형식적 법치주의”의 실현), 오히려 오늘날에는 “그것이 어떤 법률이냐”가 더 문제가 되는 형국이 되었다. 여기서 헌법의 요청은 국민의 대의기관이 제정한 입법도 그 내용이 헌법에 부합되는 한에서만 효력을 가진다는 것이다(“실질적 법치주의”). 헌법에 부합되는지 여부의 문제에서 가장 중요하고 빈번하게 고려되어야 하는 것이 바로 기본권의 제한 입법에 있어서 지켜져야 할 “비례의 원칙”(과잉금지의 원칙)이다. 이러한 출발점에서 입법에 있어서 준수되어야 할 “의회유보원칙” 및 “비례의 원칙”에 관하여 살펴보기로 한다. 나. 의회유보 원칙 (1) 의 의 우선 헌법은 오늘날 입법자가 행정부로 하여금 구체적, 세부적 법규사항을 정할 수 있도록 위임입법을 허용하고 있는데 이 제도에 관하여 살펴볼 필요가 있다. 9)헌재 1996. 6. 26. 93헌바2, 판례집 8-1, 525, 532-533; 1998. 7. 16. 96헌바52등, 판례집 10-2, 172, 196. 위임입법이란 법률 또는 상위명령에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 법규로서의 성질을 가지는 일반적ㆍ추상적 규범을 정립하는 것을 의미하는 것으로서 형식적 의미의 법률(국회입법)에는 속하지 않지만 실질적으로는 행정에 의한 입법으로서 법률과 같은 성질을 갖는 법규의 정립을 뜻한다. 헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 379. 헌법 제40조는 “입법권은 국회에 속한다.”고 하지만, 제75조는 “대통령령은 법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 하고, 제95조는 “국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.”고 하여 위임입법을 허용하고 있다. 이는 오늘날 사회현상의 복잡 다기화와 국회의 전문적ㆍ기술적 능력의 한계 및 시간적 적응능력의 부족으로 인하여 모든 법규를 예외 없이 형식적 의미의 법률에 의하여 규정한다는 것은 사실상 불가능하게 되었고, 때로는 경제현실의 변화나 전문적 기술의 발달에 즉시 대응하여야 할 필요가 있어 국회 제정의 형식적 법률보다 더 탄력성이 있는 행정입법에 위임하는 것이 바람직한 측면이 있기 때문이다. 10)법률 자체에서 예측가능하여야 한다. “우리 헌법의 지도이념인 법의 지배 내지 법치주의의 원리는 국가권력행사의 예측가능성 보장을 위하여 그 주체와 방법 및 그 범위를 법률로 규정할 것을 요구하며 예외적으로 위임입법을 허용하는 경우에 있어서도 법률에 의한 수권에 의거한 명령의 내용이 어떠한 것이 될 수 있을 것인가를 국민에게 예측 가능한 것임을 요구하는 것으로서 그것은 법규명령에 의하여 비로소가 아니라 그보다 먼저 그 수권법률의 내용으로부터 예견 가능하여야 하는 것을 의미하는 것이다.”(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80, 판례집 5-1, 365, 379-380; 2000. 1. 27. 98헌가9, 판례집 12-1, 1, 8-9) 11) 헌재 1991. 2. 11. 90헌가27, 판례집 3, 11, 29-30; 2002. 9. 19. 2002헌바2, 판례집 14-2, 331, 336. 12) 헌재 1994. 7. 29. 93헌가12, 판례집 6-2, 53, 61-62; 1995. 11. 30. 91헌바1등, 판례집 7-2, 562, 592. 13) 한편 모법상 아무런 규정이 없는 입법사항을 하위명령이 규율하는 것은 그 자체로 위임입법의 한계를 위배하고 법률유보원칙을 위반한 것이다(헌재 1997. 4. 24. 95헌마273, 판례집 9-1, 487, 495 참조). 또한 법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 않고 재위임하는 것은 허용되지 않으며, 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 그 중의 특정사항을 범위를 정하여 하위법령에 다시 위임하는 경우에만 재위임이 허용된다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147, 163; 2002. 7. 18. 2001헌마605, 판례집 14-2, 84, 101). 그러나 법률의 위임은 반드시 구체적이고 개별적으로 한정된 사항에 대하여 행해져야 한다. 그렇지 아니하고 일반적이고 포괄적인 위임을 한다면 이는 사실상 입법권을 백지위임하는 것이나 다름없어, 의회입법의 원칙과 법치주의를 부인하는 것이 되고 행정권의 부당한 자의와 기본권행사에 대한 무제한적 침해를 초래할 위험이 있다. 따라서 헌법 제75조는 “법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항”으로 이를 한정함으로써 일반적이고 포괄적인 위임입법은 허용되지 않는다는 것을 규정하고 있다. 동 개념에 관하여 헌법재판소는 “위임입법의 구체성 명확성” 혹은 “예측가능성”이란 개념으로 접근하고 있다. 즉 “법률이 어떤 사항에 관하여 대통령령에 위임할 경우에는 국민이 장래 대통령령으로 규정될 내용을 일일이 예견할 수는 없다고 할지라도 적어도 그 기본적 윤곽만은 예견할 수 있도록 기본적인 사항들에 관하여 법률에서 구체적으로 규정하여야 한다.”는 것이다. 다만, 헌법재판소는 위임조항 자체에서 위임의 구체적 범위를 명확히 규정하고 있지 않다고 하더라도 당해법률의 전반적 체계와 관련규정에 비추어 위임조항의 내재적인 위임의 범위나 한계를 객관적으로 분명히 확정할 수 있다면 이를 일반적이고 포괄적인 백지위임에 해당하는 것으로 볼 수 없다고 하고 있다. 그러나 이는 사법심사의 최소한의 기준으로서 요청되는 것이고, 입법자의 입장에서는 최대한 명확하게 법률에서 직접 규정하여 국민들에게 예측가능성과 법적 안정성을 주는 것이 필요할 것이다. 어쩔 수 없이 개괄적인 내용만 규정하고 위임할 경우에는, 수범자가 법률조항을 전체적으로 고찰할 때 시행령(대통령령)에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있는지 여부를 꼼꼼히 헤아려야 할 것이다. 위임입법이 허용되더라도, 국민주권주의, 권력분립주의 및 법치주의(법률유보)를 기본원리로 하고 있는 우리 헌법 하에서 국민의 헌법상 기본권 및 기본의무와 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 대한 정책 형성기능은 원칙적으로 주권자인 국민에 의하여 선출된 대표자들로 구성되는 입법부가 담당하여 법률의 형식으로써 이를 수행하여야 하고, 행정부나 사법부에 넘겨서는 안 된다. 비록 “법률유보”가 국회의 입법대상이 기하급수적으로 늘어난 오늘날의 입법현실에서 제대로 구현되기 어렵고, 위임입법이 불가피하지만, 법률에 골격만 정해놓고 중요한 모든 내용을 행정부가 정하도록 한다면 이는 법률유보원칙을 사실상 형해화 시키는 것이 된다. 따라서 위임입법을 허용하면서도 어떻게 법률유보원칙의 본질을 훼손하지 않을 것인지의 문제가 부각되며, 여기서 특정 사안은 위임할 수 없고 직접 입법부가 법률로써 규정하여야 하는 최소한의 내용을 “의회유보”라는 개념으로 강조하게 되었다. 14) 법률유보원칙을 형식적으로만 이해하면 포괄적 위임입법도 그러한 위임이 법률에서 이루어지고 있는 한 허용된다고 이해되나, 이러한 결론은 법률유보원칙의 취지를 벗어나는 것이다. 15) 헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 633, 643-644; 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 633, 643-644. 헌법재판소는 위임입법의 한계를 “의회유보원칙”의 관점에서 다음과 같이 판시하였다. “헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있으며, 법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용의 하나로 하고 있다. 그런데 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다(이른바 의회유보원칙). 그리고 행정작용이 미치는 범위가 광범위하게 확산되고 있으며, 그 내용도 복잡ㆍ다양하게 전개되는 것이 현대행정의 양상임을 고려할 때, 형식상 법률상의 근거를 갖출 것을 요구하는 것만으로는 국가작용과 국민생활의 기본적이고도 중요한 요소마저 행정에 의하여 결정되는 결과를 초래하게 될 것인바, 이러한 결과는 국가의사의 근본적 결정권한이 국민의 대표기관인 의회에 있다고 하는 의회민주주의의 원리에 배치되는 것이라 할 것이다.… 적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다. 헌법 제37조 제2항은 ‘국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다’고 규정하고 있는바, 여기서 ‘법률로써’라고 한 것은 국민의 자유나 권리를 제한하는 행정작용의 경우 적어도 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 국회가 제정하는 법률에 근거를 두는 것만으로 충분한 것이 아니라 국회가 직접 결정함으로써 실질에 있어서도 법률에 의한 규율이 되도록 요구하고 있는 것으로 이해하여야 한다.”

 

출처: 입법원칙으로서 법률유보.의회유보.비례의 원칙, 법제논단(저자 : 이명웅), 2009